Неэффективное использование

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает:

  • — обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
  • — обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

УДК 342.9

БО1: 10.19073/2306-1340-2017-14-3-83-88

К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЭФФЕКТИВНОЕ РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

ЛЬВОВА Ирина Георгиевна*

И lig37@yandex.ru

Ул. Короленко, 12, Омск, 644010, Россия

Аннотация. Статья посвящена проблеме соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств. Подчеркивается, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства регламентируется нормами права весьма противоречиво и с большими пробелами, что не обеспечивает соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств, что, в свою очередь, причиняет государству значительный экономический ущерб. В статье анализируются существующие в научной литературе подходы к понятию и содержанию эффективности бюджетных расходов, а также исследуются проблемы правового регулирования, рассматриваются возможность и необходимость включения в законодательство норм, устанавливающих ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств.

Ключевые слова: принцип эффективности использования бюджетных средств, оценка эффективности, меры принуждения, ответственность, неэффективное использование бюджетных средств, аудит эффективности.

To the Question of Liability for an Inefficient Expenditure

of Budgetary Funds

Lvova Irina G.**

El lig37@yandex.ru

12 Korolenko st., Omsk, 644010, Russia

В преамбуле и ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) установлено, что бюджетная деятельность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований должна быть основана на определенных принципах, в частности на принципах эффективности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств. Реализация данных принципов обеспечивает устойчивость

экономики, ее развитие и, как следствие, экономическую безопасность государства.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ). Принцип эффективности использования бюджетных средств означает,

* Старший преподаватель кафедры административного и финансового права Омской юридической академии.

** Senior Lecturer of the Department of Administrative and Financial Law at Omsk Law Academy.

что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 БК РФ).

В связи с рассматриваемой проблемой остановимся на содержании принципа эффективности. Принимая во внимание непростую экономическую ситуацию, дефицит бюджетных средств, сложно не согласиться с мнением И. А. Соколова, который считает, что «оценка эффективности -одна из стадий процесса управления, в данном случае управления бюджетными ресурсами» . Определение эффективности формулируется рядом авторов . После анализа существующих мнений можно сделать вывод, что понятие «эффективность использования бюджетных средств» сводится к рациональности и экономичности их расходования.

Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» закрепляет понятие эффективности как «соотношение между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств»1.

Президент Российской Федерации неоднократно отмечал низкий уровень эффективности бюджетных расходов, обращая внимание на отсутствие четкой системы их оценки. В 2014 г. Правительству Российской Федерации было дано поручение по сокращению в 2015-2017 гг. расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5 % за счет снижения неэффективных затрат2.

На наш взгляд, закрепленное в ст. 34 БК РФ определение эффективности использования бюджетных средств не отражает многоаспектность этого понятия, так как кроме экономичности расходов и достижения результата существуют такие критерии, как качество, целесообразность,

сроки исполнения поставленной цели, законность, экономическая обоснованность. На подобную многоаспектность толкования принципа эффективности указывается в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»3.

Реализация поручения Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации по сокращению расходов бюджета выражается в принятии ряда программных документов, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств и проведение анализа эффективности расходов федерального бюджета с подготовкой предложений по их оптимизации. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года4, целью реализации которой является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств. Также вопросы повышения эффективности бюджетных расходов являются предметом деятельности Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

Кроме этого, критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 320, должны быть разработаны Министерством финансов к 31 декабря 2020 года. При этом, как справедливо отмечает Н. А. По-веткина, «все рекомендации носят точечный, конкретный, несистемный характер, не объединенный общими принципами, критериями оценки, и могут быть применены только для данного направления и не могут быть восприняты как единые начала» .

1 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_119213/

3 Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 2, ч. II, ст. 219.

В качестве примеров избирательности подхода к оценке эффективности можно привести ст. 160.3 БК РФ, которая устанавливает особенности эффективности использования бюджетных средств, направленных только на государственную поддержку инновационной деятельности, которая осуществляется с соблюдением особенностей требований, установленных Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», а также приказом Минэкономразвития России от 24 февраля 2009 г. № 58 «Об утверждении Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения».

Следует согласиться с мнением Н. А. Повет-киной о необходимости разработки общей (рамочной) методики оценки эффективности расходования бюджетных средств с определением универсальных (общих) критериев оценки эффективности для главных распорядителей бюджетных средств . Данные критерии должны быть в дальнейшем конкретизированы каждым главным распорядителем в рамках специфики их деятельности в форме локального нормативного акта. Соблюдение критериев эффективности бюджетных расходов должен обеспечивать внутренний контроль, предусмотренный ст. 160.2-1 БК РФ, в соответствии с которой главные распорядители обязаны осуществлять внутренний финансовый аудит, в том числе в целях подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств . На отсутствие четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов как на актуальную проблему обратил внимание Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию5.

На наш взгляд, не менее важное значение для соблюдения принципа эффективности имеют меры принуждения, которые должны обеспечивать обязательность достижения целей данного принципа. Не требует доказывания, что основной способ обеспечения выполнения предписаний законодателя, закрепленных в нормах права, является установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства, что заложено в БК РФ. Так, в преамбуле БК РФ утверждается, что в данном нормативном акте установлены общие принципы бюджетного зако-

нодательства Российской Федерации, а также основания и виды ответственности за его нарушения. В части 2 ст. 1 БК РФ указано: «настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».

Представляется, что вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства регламентируются нормами права весьма противоречиво и с большими пробелами. Попробуем обосновать данное утверждение. Общеизвестно, что при наличии оснований к нарушителям законодательства могут применяться все виды ответственности, существующие в правовой науке: уголовная, административная, дисциплинарная, финансовая (материальная), гражданско-правовая. Так, например, за нарушение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств ответственность установлена в БК РФ, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Уголовном кодексе Российской Федерации (далее — УК РФ).

Финансовая ответственность, установленная в ст. 306.4 БК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств», предусматривает передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств и бесспорное взыскание денежных средств, использованных не по целевому назначению. Административная ответственность предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств» и влечет наложение штрафа на физических и юридических лиц, а также дисквалификацию должностных лиц, допустивших нецелевое использование бюджетных средств. Уголовная ответственность за нецелевое использование средств бюджета и внебюджетных фондов установлена УК РФ ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» и предусматривает наказание в виде штрафа и лишения свободы в зависимости от размера причиненного ущерба. Таким образом, принцип адресности и целевого характера охраняется нормами права, устанавливающими ответственность за его несоблюдение.

5 О бюджетной политике в 2014-2016 годах : бюджетное послание Президента Рос. Федерации Федер. Собр. от 13 июня 2013 г. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Принцип эффективности использования бюджетных средств является не менее значимым, учитывая экономический ущерб, который наносит государству его несоблюдение. Эффективность бюджетных расходов в последнем Бюджетном послании отнесена к ряду нерешенных проблем: «…эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств»6.

В то же время обращает на себя внимание отсутствие в законодательстве какой-либо ответственности за его несоблюдение. Рассматриваемый факт превращает реализацию принципа эффективности использования бюджетных средств в декларацию, тогда как Счетная палата Российской Федерации относит его несоблюдение к нарушениям бюджетного за-конодательства7. Данная проблема была рассмотрена на расширенной Коллегии Минфина России в апреле 2017 г. По оценке Минэкономразвития России, 13 из 32 государственных программ 2015 и 2016 гг. признаны неэффективными на сумму 1,6 трлн и 2,1 трлн рублей соответственно, что составляет около 13 % от общего объема расходов бюджета. Эти данные были озвучены председателем Счетной палаты Российской Федерации Т. А. Голиковой, при этом она отметила, что законодательство предусматривает в подобных случаях закрытие неэффективной государственной программы или исключение неэффективных мероприятий, а также привлечение к административной ответственности. Но «ничего не происходит», — констатирует Т. А. Голикова8. Отсюда можно предположить, что расходование бюджетных средств на неэффективные государственные программы продолжается и ответственности за это никто не несет.

Попытка заполнить пробел в законодательстве была предпринята в 2013 г., когда в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект № 208784-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Суть законопроекта сводилась к закреплению

в БК РФ нормативного определения понятия «неэффективное использование бюджетных средств» и установлению ответственности за нарушение принципа эффективности.

В пояснительной записке к законопроекту авторы предложили определение неэффективного использования бюджетных средств как «правонарушение, выразившееся в недостижении заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой либо иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема бюджетных средств, или в достижении заданных результатов (по объему и (или) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения, исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период». В зависимости от субъектного состава правонарушения и размера ущерба от неэффективного использования бюджетных средств авторы законопроекта предлагали дополнить КоАП РФ и УК РФ статьями, устанавливающими соответственно административную и уголовную ответственность.

Правительство Российской Федерации не поддержало законопроект, мотивируя тем, что, во-первых, бюджетные средства могут быть использованы неэффективно в силу объективных причин (например, вследствие снижения потребительского спроса или других, не зависящих от воли исполнителя объективных обстоятельств), а во-вторых, по причине отсутствия критериев оценки неэффективности расходов.

На наш взгляд, неэффективное использование бюджетных средств в силу объективных причин является исключительным случаем и легко доказывается. Тезис об отсутствии критериев также вызывает сомнения, так как в целом ряде официальных документов эти критерии разработаны. В подтверждение изложенных сомнений можно привести правила проведения аудита эффективности, установленные в Стандарте финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации9. Критерии оценки эффективности выбираются

6 О бюджетной политике в 2014-2016 годах …

7 Классификатор нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля : одобрен Коллегией Счетной палаты Рос. Федерации (протокол от 26 июня 2009 г № 32К (669). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_119213/

и (или) разрабатываются для каждой установленной цели аудита эффективности. Они служат основой для заключения об эффективности использования федеральных или иных ресурсов.

Кроме того, в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснено, что расходная операция может быть признана неэффективной только в случае, когда контрольный орган докажет это. Для получения доказательств аудит эффективности, осуществляемый Счетной палатой, проводится с использованием значительного объема контрольных, аналитических и фактических методов и процедур, обширного сбора информации, путем изучения документов и материалов. Однако собранные в процессе аудита доказатель-

ства неэффективного использования бюджетных средств с учетом установленных критериев эффективности не решают проблему привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства.

В сложившейся ситуации решение обозначенной проблемы обеспечит только внесение в законодательство соответствующих норм, устанавливающих персональную ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.

Представляется, что в этих целях возможно вернуться к рассмотрению и принятию законопроекта № 208784-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенного в 2013 г.

Список литературы

4. Болтинова О. В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 3. С. 342-350.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7. Голубев А. В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. № 2. С. 22-27.

8. Завьялов Д. Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. № 10. С. 6-10.

9. Львова И. Г. Институты внутреннего контроля и внутреннего аудита как правовые средства предупреждения нарушений в сфере финансово-хозяйственной деятельности // Вестник Омского юридического института. 2012. № 1 (18). С. 76-79.

Summary:

Оценка значений целевых индикаторов государственной программы РФ по энергосбережению

Описание:

Мировое сообщество только в последние годы стало осознавать единство и противоречие отношений «общество – энергоресурсы». Общество прочувствовало на ряде кризисных ситуаций, что энергоресурсы имеют критически важное значение не только для улучшения качества жизни, но также для обеспечения независимости и безопасности страны.

И. А. Башмаков1, исполнительный директор, Центр по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

Для мониторинга степени реализации поставленной Россией задачи по снижению энергоемкости ВВП на 40 % за период 2007–2020 годов должна быть создана национальная система учета повышения энергоэффективности и экономии энергии.

Иерархия показателей энергоэффективности

  • На самом верхнем уровне стоит интегральный по всей экономике показатель энергоэффективности (ПЭЭ) – энергоемкость ВВП, или интегральный индекс энергоэффективности;
  • на втором уровне по основным секторам потребления энергии могут определяться ПЭЭ для этих секторов: промышленности, транспорта, жилищного сектора и т. п.;
  • на третьем уровне оцениваются ПЭЭ производства различных видов товаров, работ и услуг, часто в виде специальных физических показателей: удельный расход энергии на производство единицы электроэнергии, на выплавку тонны металла, на производство тонны цемента, на отопление 1 м2 жилой площади, на единицу транспортной работы грузовиков и т. д.;
  • четвертый уровень – это ПЭЭ отдельных технологий и видов оборудования: КПД электростанций, суточный расход электроэнергии холодильником, расход топлива на единицу пробега автомобиля или отношение мощности осветительного прибора к его светопотоку.

Интегральные (сводные) индексы энергоэффективности позволяют связать все показатели энергоэффективности в единую систему, одним из примеров которой является комплекс из 89 целевых индикаторов энергоэффективности (табл. 1) государственной программы по энергосбережению2 (далее – Госпрограмма). Этот комплекс включает индикаторы из всех четырех групп.

В Госпрограмме все индикаторы разбиты на 8 групп, включающих интегральные индикаторы, а также индикаторы для 7 подпрограмм.

Итоги оценки целевых индикаторов Госпрограммы

Опыт оценки значений индикаторов Госпрограммы за 2008–2011 годы показал следующие результаты:

  • основная масса индикаторов может быть эффективно оценена на основе использования данных форм официальной статистической отчетности;
  • для проведения такой оценки требуется использование широкого перечня не только данных статистической отчетности, но и большого объема информации за пределами статистики энергопотребления;
  • в перспективе для оценки части индикаторов3 потребуется активное привлечение ресурсов Государственной информационной системы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» (далее – ГИС);
  • поскольку индикаторы раздела 1 Госпрограммы, начавшейся в 2011 году, отражают итоги ее реализации, их оценка проведена только за 2011 год;
  • при оценке индикаторов энергоэффективности отдельных технологий и видов оборудования, таких как КПД электростанций, суточный расход электроэнергии холодильником, средний расход топлива на единицу пробега автомобиля, требуется использование большого объема дополнительной информации либо по сплошному перечню технических объектов, либо по их представительной выборке. Несмотря на то, что расчеты этих индикаторов трудоемки, информация для оценки доступна, поэтому их можно довольно надежно определять. Важно развивать статистический учет в этом направлении;
  • для повышения надежности оценки двух индикаторов для коммунального сектора (см. табл., индикаторы 23 и 24) требуется введение их либо в формы официальной статистической отчетности, либо в ГИС;
  • число индикаторов для отдельных подпрограмм Госпрограммы может быть несколько сокращено, однако для мониторинга процессов повышения энергоэффективности во всех секторах экономики перечень индикаторов должен оставаться достаточно широким.

Отметим основные моменты реализации Госпрограммы в 2011 году за счет выполнения ее мероприятий:

  • после начала реализации Гос-программы тенденция к росту энергоемкости ВВП, наблюдавшаяся в 2009–2010 годах, остановлена и переломлена;
  • энергоемкость ВВП снизилась на 2,2 %. За годы кризиса потеряно время для решения задачи снижения энергоемкости ВВП на 40 % к 2020 году, которое будет очень трудно наверстать;
  • за счет снижения удельных расходов энергии на производство продуктов, работ и услуг энергоемкость ВВП снизилась на 1,5 % против требуемого Госпрограммой значения данного показателя 2 %;
  • снижение энергоемкости ВВП в 2011 году сверх 1,5 % происходило за счет других факторов, включая структурные сдвиги в экономике;
  • получена экономия первичной энергии в размере 14,4 млн т у. т. Это мало, т. к. согласно заданию Гос-программы по экономии первичной энергии ожидалось 33 млн т у. т. Основная причина недостижения целевого уровня – перерасход природного газа в размере 9 млн т у. т. против намеченной в Госпрограмме экономии 11 млн т у. т. Эта разница в 20 млн т у. т. не позволила выполнить задание Госпрограммы;

задания Госпрограммы по экономии других энергоресурсов выполнены:

  • по электрической энергии – полностью;
  • по тепловой энергии – на 98 % (при коррекции с учетом погодного фактора – на 84 %);
  • по нефти и жидкому топливу – на 74 %;
  • по снижению выбросов парниковых газов – только на 10 %, в основном по причине перерасхода природного газа;

Также достигнут значительный прогресс в повышении энергетической эффективности в государственных (муниципальных) учреждениях:

  • в 2007–2011 годах снижение удельного расхода энергии по бюджетным зданиям при расчете по сопоставимым погодным условиям составило 14 %, а удельного расхода тепловой энергии – 11 %;
  • оснащенность приборами учета тепловой энергии выросла с 2007 года почти на 40 %.

При приведении к сопоставимым погодным условиям 2007 года средний удельный расход энергии в жилых домах в 2007–2011 годах снизился на 6,5 %, что можно считать значительным успехом.

Анализ показал:

  • в тех секторах экономики, где политика повышения энергоэффективности и мероприятия Госпрограммы реализовывались наиболее активно (бюджетная сфера и жилой сектор), получена заметная экономия энергии;
  • охват мероприятиями программы промышленности и транспорта был минимальным. Это сказалось на их ограниченном или негативном (транспорт) вкладе в объемы экономии энергии;
  • на трубопроводном, автомобильном и прочем транспорте вместо ожидавшейся экономии было перерасходовано 5 млн т у. т. Только на газопроводном транспорте перерасход природного газа составил около 9 млн т у. т.

Фактические значения целевых индикаторов в ряде случаев оказались хуже заданий Госпрограммы: 47 из 89 (см. табл., выделены голубым цветом). При этом для 15 индикаторов (главным образом в промышленности и на транспорте) значения за 2011 год оказались даже хуже, чем в 2007 году (см. табл., выделены сиреневым цветом).

Индикатор считался достигнутым, если расхождение в сторону невыполнения заданий Госпрограммы не превышало 1 % (точность измерения многих целевых индикаторов). Если различные формы статистической отчетности давали разные значения показателей, то однозначно о достижении целевого показателя судить невозможно, например это касается удельного расхода топлива на котельных (табл., выделен оранжевым цветом).

Иногда изменение статистической отчетности существенно отражается на показателях удельных расходов, которые становятся несопоставимыми с целевыми показателями (табл., выделены желтым цветом).
Поскольку Госпрограмма была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 года4, приведенные в ней (Приложение № 13) значения индикаторов за 2010 год являются оценочными. Фактические значения в ряде случаях оказались хуже этих оценок Госпрограммы.

Причины недостижения целевых значений отдельных индикаторов

Задания Госпрограммы выполнены не полностью по 7 из 8 индикаторов из Раздела 1 «Интегральные (обобщенные) индикаторы (показатели)». Назовем основные причины отставания в снижении энергоемкости ВВП и достижении намеченных объемов экономии энергии и снижения выбросов парниковых газов.

Негативное воздействие кризиса 2008–2009 годов и медленного послекризисного восстановления объемов обновления и модернизации оборудования и технологий, объемов строительства новых зданий и сооружений и капитального ремонта имеющегося фонда зданий.

Медленная реализация Госпрограммы и ограниченность ее мероприятий в промышленности и на транспорте.
Нехватка квалифицированных кадров для реализации мероприятий Госпрограммы.
Сокращение бюджетного финансирования, выделяемого на реализацию Госпрограммы, по сравнению с запланированными объемами при ее разработке, и сложности с мобилизацией внебюджетных источников финансирования.

Несовершенство нормативно-правовой базы, определяющей основные инструменты и механизмы выполнения Госпрограммы, часть из которых не заработали, как предполагалось, например государственные гарантии по кредитам или энергосервисные контракты.

Недостаток информации по объемам экономии энергии по результатам реализации региональных и отраслевых программ повышения энергоэффективности.

Электроэнергетика

По 3 из 8 индикаторов подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в электроэнергетике» фактические значения за 2011 год оказались хуже целевых значений Госпрограммы. При этом для индикатора «КПД новых электростанций на угле» значение за рассматриваемый период оказалось даже хуже, чем в 2007 году.

  • Главными причинами недостижения целевых значений стали следующие:
  • отставание от параметров генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2030 года по вводам новых, модернизации существующих и выводам старых генерирующих мощностей в период кризиса;
  • ввод менее эффективных мощностей по сравнению с требованиями Госпрограммы.

По индикатору «КПД новых электростанций на природном газе» это отставание в 2011 году было заметно сокращено, но еще не полностью ликвидировано (см. табл.).

Теплоснабжение

Хуже целевых значений Госпрограммы оказались фактические значения 3 из 8 индикаторов подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в теплоснабжении и системах коммунальной инфраструктуры». При этом для 2 индикаторов значения за 2011 год оказались даже хуже, чем в 2007 году.

Данные статистики дают противоречивые сведения о динамике и значении индикатора «Удельный расход топлива на отпуск тепловой энергии от котельных», и однозначно утверждать, что его целевое значение не достигнуто, нельзя.
Недостижение целевого значения по индикатору «Удельный расход электроэнергии на отпуск тепловой энергии от котельных» стало результатом изменения статистической отчетности.

Важнейшими факторами недостижения отдельных целевых значений ряда индикаторов в теплоснабжении и системах коммунальной инфраструктуры стали следующие:

  • низкий приоритет мер по повышению энергоэффективности в стратегических планах теплоснабжающих и коммунальных предприятий при практическом отсутствии мер стимулирования повышения энергетической эффективности в теплоснабжении и системах коммунальной инфраструктуры со стороны государства;
  • кризис 2008–2009 годов, замедливший обновление оборудования и не позволивший обеспечить намеченную динамику улучшения индикаторов.

Промышленность

Фактические значения индикаторов подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в промышленности» оказались хуже заданий Госпрограммы для 18 из 33 индикаторов. При этом значения за 2011 год оказались хуже, чем в 2007 году, для 6 индикаторов. В итоге энергоемкость промышленного производства выросла относительно уровня 2007 года.

Отчасти это стало результатом роста удельных расходов энергии в ряде отраслей промышленности, а отчасти – замедления снижения удельного расхода энергии в неэнергоемких отраслях промышленности. В кризисные годы вместо снижения наблюдался заметный рост этого показателя, который затем начал снижаться.

Важнейшими факторами недостижения целевых значений ряда индикаторов в промышленности стали следующие:

  • существенно меньшая, чем предусматривалось5, реализация мероприятий по замене и модернизации энергоемкого промышленного оборудования за счет сворачивания инвестиционной активности в кризисной фазе делового цикла и медленного ее восстановления в 2010–2011 годы;
  • посткризисная структура промышленного производства стала более энергоемкой, что стало важным фактором роста энергоемкости промышленного производства в целом. Медленное восстановление неэнергоемких отраслей после кризиса замедляет снижение энергоемкости промышленности после 2010 года;
  • в ряде энергоемких производств произошло снижение загрузки производственных мощностей и соответствующий рост удельных расходов энергии за счет повышения доли условно-постоянных расходов энергии в кризисные 2008–2009 годы и последующее медленное восстановление загрузки мощностей;
  • ухудшение условий добычи и переработки отдельных видов полезных ископаемых;
  • снижение цен на энергоносители в ряде энергоемких производств по сравнению с ценами готовой промышленной продукции, что уменьшало стимулы к реализации энергосберегающих проектов;
  • сравнительно низкий приоритет мер по повышению энергоэффективности в стратегических планах промышленных предприятий. Половина предприятий не занимались инновационной деятельностью по повышению энергоэффективности;
    практически полное отсутствие мер стимулирования повышения энергетической эффективности в промышленности со стороны государства. Имеющиеся меры касаются в основном энергетических аудитов, модернизации нефтепереработки и утилизации попутного газа;
  • недостаточно высокое качество статистики по использованию энергии в промышленности.

Сельское хозяйство

Согласно данным статистики, фактические значения в ряде случаев оказались хуже заданий Госпрограммы, не были достигнуты 2 из 4 целевых показателей для сельского хозяйства. Однако, поскольку статистическая отчетность по этим индикаторам существенно изменилась, так что они стали несопоставимыми с целевыми показателями, нельзя судить о недостижении целевых значений этих показателей.

Кризис и неурожай 2010 года замедлили обновление парка тракторов. Увеличение потребления тепловой энергии в тепличном хозяйстве 2011 года по сравнению со значениями предыдущих лет объясняется в основном более низкой температурой наружного воздуха в отопительный период.

Транспорт

На транспорте для 7 из 9 индикаторов энергоэффективности целевые значения за 2011 год достигнуты не были, при этом для 5 из них значения оказались даже хуже, чем в 2007 году. Главными причинами стали следующие:

  • снижение объемов транспортной работы в годы кризиса и ее медленное посткризисное восстановление, что обусловило рост доли условно-постоянных и удельных расходов энергии;
  • замедление обновления морально и физически устаревшего парка двигателей и компрессоров на трубопроводном транспорте, а также подвижного состава на прочих видах транспорта в годы кризиса путем замены на новые энергоэффективные модели;
  • медленное внедрение современных технико-технологических решений в транспорте нефти и газа (оптимизации режимов перекачки нефти, снижения гидравлических потерь при ее транспортировке и замены на агрегаты меньшей производительности и более высокой эффективности, повышения рабочего давления газа, снижения гидравлического сопротивления линейной части трубопровода, увеличения КПД и единичной мощности ГПА и др.);
  • практически полное отсутствие мер государственной политики по стимулированию эффективного использования энергии на транспорте, приобретения транспортных средств с низкими удельными расходами топлива и энергии и роста значимости общественного транспорта.

Общественный сектор

Необходимо отметить значительный прогресс в повышении энергетической эффективности в государственных (муниципальных) учреждениях и сфере оказания услуг. Так, снижение удельного расхода энергии всеми зданиями сектора при расчете по сопоставимым погодным условиям в 2007–2011 годах составило 6 %, в т. ч. по бюджетным зданиям – 14 %, а удельного расхода тепловой энергии – 11 %; снижение удельного расхода энергии в учреждениях здравоохранения составило 10 %, а образования – 14 %. Оснащенность приборами учета тепловой энергии выросла с 2007 года почти на 40 %.

Более медленное, чем планировалось, снижение показателей в государственных (муниципальных) учреждениях и сфере оказания услуг объясняется следующими факторами:

  • завышенными требованиями, заложенными в законе № 261 ФЗ, по оснащению приборами учета и проведению энергетических обследований на объектах бюджетной сферы;
  • медленным процессом привлечения внебюджетных средств через механизм энергосервисного контракта (ЭСК);
    недостаточными объемами капитальных ремонтов зданий бюджетной сферы по энергоэффективным проектам при отсутствии типовых проектов такого ремонта;
  • запаздыванием выделения средств федерального бюджета для софинансирования региональных программ в 2011 году при ограниченности выделяемых средств региональных и местных бюджетов;
  • логистическими ограничениями (ограничениями по скорости развития рынка приборов учета), а отставание по реализации ЭСК – несовершенством правовой базы, что повышает риски этого виды бизнеса.

Жилищный сектор

Несмотря на то, что целевых значений по ряду показателей достичь не удалось, тем не менее при приведении к сопоставимым погодным условиям 2007 года средний удельный расход энергии в жилых домах снизился в 2007–2011 годах на 6,5 %, что можно считать значительным успехом.

  • Более медленное, чем планировалось, снижение показателей в данном секторе объясняется следующими причинами:
    более холодной погодой в 2011 году по сравнению с 2007 годом;
  • кризисным снижением по сравнению с намечавшимися объемами ввода новых (более энергоэффективных) жилых зданий;
    снижением и без того недостаточных объемов капитального ремонта жилищного фонда, что приводит к деградации ограждающих конструкций зданий при ограниченном объеме комплексных капитальных ремонтов по энергосберегающим технологиям;
  • быстрым ростом обеспеченности населения бытовыми приборами при недостаточном ограничении на оборот приборов невысоких классов энергоэффективности.

Проведенная работа по оценке индикаторов энергоэффективности доказывает, что для мониторинга процесса повышения энергоэффективности необходима развитая система индикаторов энергоэффективности и что на основе данных российской статистики можно оценивать, в том числе и в динамике, гораздо более широкий набор индикаторов, чем прежде полагали многие российские и зарубежные специалисты. Работы в направлении формирования национальных и региональных систем учета повышения энергоэффективности и экономии энергии необходимо продолжать с публикацией их итогов в рамках ежегодных докладов по реализации федеральной и региональных программ повышения энергоэффективности.

Таблица 1
Значения индикаторов энергоэффективности показателей реализации государственной программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» за 2000-2010 гг.

Индикаторы энергетической эффективности

Еди-
ницы
измере-
ния

Фактические значения

Целевое значение

2007
год

2008
год

2009
год

2010 год

2011 год

2011
год

Снижение энергоёмкости
ВВП
за счёт
реализации мероприятий Программы

%

1,5

Снижение энергоёмкости
ВВП
по сравнению с уровнем 2007 г.

%

4,1

2,0

0,3

2,2

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы
годовой экономии первичной энергии

млн. тут

14,4

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы суммар­ной экономии
первичной энергии

млн. тут

14,4

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы суммарной экономии природного газа

млрд.
м3

-7,8

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы суммарной экономии электроэнергии

млрд.
кВт-ч

21,2

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы суммарной экономии
тепловой энергии

млн.
Гкал

68,9

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы суммарной экономии нефти
и нефтепродуктов

млн. т

0,74

Обеспечение за счёт реализации мероприятий программы суммарного
снижения
выбросов парниковых газов

млн. т
экв. СО2

6,3

Удельный расход топлива на отпуск электроэнергии на тепловых электростанциях

гу.т./
кВт-ч

335,6

338,3

335,7

337,9

334,3

326,4

Коэффициент полезного использования топлива

%

58,2

58,4

57,4

57,3

Коэффициент полезного
действия (КПД) новых электростанций на природном газе

%

47,8

41,7

53,4

Не
менее
55

КПД новых электростанций на угле

%

35,6

Новые
не вводи-лись

Не
менее
43

Доля отпуска
тепловой энергии
от тепловых электростанций

%

44,5

44,8

45,8

46,0

Доля отпуска электроэнергии по приборам учёта

%

96,2

96,2

98,0

97,2

98,2

Доля потерь в электрических
сетях

%

10,5

10,7

10,3

10,3

10,1

10,9

Доля потребления энергии на собственные
нужды электростанций

%

6,9

6,5

6,4

6,3

6,3

6,6

Удельный расход топлива на отпуск тепловой энергии
от котельных

кгу.т./
Гкал

173,2

173,6

173,7

178,0

177,0

172,2

То же (форма «11-ТЭР»)

171,2

170,2

170,4

170,1

170,2

172,2

Удельный расход электроэнергии на отпуск тепловой энергии от котельных

кВт-ч/
Гкал

27,2

41,1

36,6

40,1

24,0

Доля отпуска тепла
по приборам учёта

%

36,3

36,3

37,0

40,4

50,0

55,0

Доля потерь в тепловых сетях

%

9,0

9,6

10,1

10,6

10,7

13,8

Доля утилизации вторичного тепла

%

65,4

61,8

63,1

60,7

61,3

63,0

Энергоемкость коммунального хозяйства (водоснабжение, водоотведение
и уличное освещение)
на одного жителя
к уровню 2007 г.

%

100,0

104,7

99,9

97,1

93,3

Доля двигателей, оснащенных регулируемым приводом, в
системах водоснабжения и водоотведения

%

5*

5*

6*

6*

6*

Доля эффектив-
ных уличных
светильников

%

82,7*

83,3*

83,9*

84,4*

86,7*

86,7

Энергоёмкость промышленного производства по первичной энергии
к уровню 2007 г.

%

100,0

100,0

104,5

101,2

101,0

93,2

Электроёмкость промышленного производства к уровню 2007 г.

%

100,0

104,1

106,8

102,9

101,3

93,4

Удельный расход энергии на добычу нефти

кгу.т./т

19,4

20,3

18,4

17,7

18,8

19,0

Доля
технологических потерь нефти

%

1,0

1,0

1,0

0,9

0,9

0,8

Индекс энергоэффектив-ности для
переработки нефти

%

51,2

50,6

53,6

52,6

52,8

53,6

Удельный расход энергии на переработку
нефти
на единицу
первичной переработки

кгу.т./т

100,0

98,1

98,2

97,9

95,7

98,5

Удельный расход энергии на добычу природного газа

кгу.т./
1000 м3

9,5

9,9

9,8

9,3

8,7

9,7

Удельный расход энергии на переработку природного газа

кгу.т./
1000 м3

48,8

45,9

49,6

59,0

62,1

48,0

Доля попутного нефтяного газа, сжигаемого в
факелах

%

27,0

23,0

21,0

23,0

24,0

5,0

Удельный расход энергии на добычу угля

кгу.т./т

5,6

4,5

4,5

4,3

4,2

3,9

Удельный расход энергии на переработку угля

кгу.т./т

5,0

6,3

5,1

6,6

6,3

4,5

Индекс энергоэффектив-ности для чёрной металлургии

%

56,4

56,8

57,0

57,3

58,4

56,5

Удельный расход энергии на производство
руды железной товарной

кгу.т./т

12,1

11,8

12,5

12,4

12,5

11,0

Удельный расход энергии на произ­водство агломерата железорудного

кгу.т./т

60,8

60,8

59,6

59,1

59,0

56,5

Удельный расход энергии на производство окатышей железорудных

кгу.т./т

41,4

44,0

23,0

22,7

22,2

41,9

Удельный расход энергии на производство
кокса

кгу.т./т

159,9

162,0

163,1

159,8

161,5

161,2

Удельный расход энергии на производство
чугуна

кгу.т./т

683,8

681,5

672,7

669,3

664,5

661,6

Удельный расход энергии на производство мартеновской
стали

кгу.т./т

162,7

169,1

162,2

194,1

201,6

162,0

Доля мартеновской стали в производ-
стве стали

%

16,1

14,3

8,8

7,0

5,9

7,3

Удельный расход энергии на производство кислородно-конвертерной
стали

кгу.т./т

11,9

12,1

12,2

12,5

13,0

11,9

Удельный расход энергии на производство электростали

кгу.т./т

95,3

95,1

98,3

97,7

94,8

83,6

Доля производства стали на машинах непрерывного
литья

%

71,2

71,0

81,6

81,4

82,0

88,6

Удельный расход энергии на производство проката чёрных металлов

кгу.т./т

132,1

117,8

111,6

111,5

111,3

105,4

Удельный расход энергии на производство электроферро-сплавов

кгу.т./т

1263,5

1158,9

1140,1

1124,2

959,2

1094,0

Удельный расход энергии на производство алюминия

кгу.т./т

Удельный расход энергии на производство аммиака синтетического

кгу.т./т

1487,5

1397,5

1378,0

1369,8

1370,9

1438,0

Удельный расход энергии на производство удобрений

кгу.т./т

186,6

189,3

183,7

176,7

163,0

166,0

Удельный расход энергии на производство
каучука синтетического

кгу.т./т

3079,5

3304,4

3277,5

3036,8

3001,6

2971,0

Индекс энергоэффектив-ности для ЦБП

%

65,4

66,4

69,7

68,2

71,7

67,8

Удельный расход энергии на производство целлюлозы по
варке

кгу.т./т

608,4

595,8

557,1

591,7

545,9

576,0

Удельный расход энергии на производство бумаги

кгу.т./т

400,5

398,4

381,1

356,8

351,2

347,0

Удельный расход энергии на производство
картона

кгу.т./т

344,4

340,2

338,4

348,7

342,7

306,0

Удельный расход энергии на производство
цемента

кгу.т./т

178,0

181,9

197,4

190,4

194,3

170,0

Доля цемента, производимого по энергосберегаю-щим технологиям

%

15,7

16,3

15,7

16,8

17,8

Энергоёмкость сельского
хозяйства
к уровню 2007 г.

%

100,0

77,9

76,4

84,2

68,4

91,7

Топливная экономичность
новых тракторов

г/кВт-ч

245,5

230,9

216,3

219,9

211,1

241,4

Удельный расход топлива на работу тракторов

кгу.т.
/га
пашни

10,8

12,5

19,5

20,2

21,1

10,2

Удельный расход энергии на
отопление зимних теплиц

кг у.т./
м2

109,0

62
а

Удельный расход энергии на
отопление теплиц

кгу.т.
/м3

27,5

16,6

30,9

33,8

35,6

Удельный расход энергии на транспортировку нефти по трубопроводам

кгу.т./
тыс.
т км

1,7

1,5

1,7

1,7

1,7

1,6

Удельный расход энергии на транспортировку нефтепродуктов по трубопроводам

кгу.т.
/тыс.
т км

3,2

2,0

2,8

1,6

1,0

2,9

Удельный расход энергии на транспортировку
газа по трубопроводам

кг у.т./
млн.
куб. м-км

28,2

29,1

25,1

30,6

30,8

27,0

Удельный расход электроэнергии на электротягу
поездов железнодорожного транспорта

кгу.т./
10 тыс. т
км брут

12,0

11,7

11,7

12,2

12,1

12,0

Удельный расход энергии на работу тепловозов и дизель-поездов железнодорожного транспорта

-«-

62,2

65,2

59,8

63,8

63,0

59,0

Топливная экономичность
новых легковых автомобилей, работающих на бензине

л/100 км

7,19

7,44

7,44

7,34

7,28

7,01

Топливная экономичность
новых легковых автомобилей, работающих на дизельном топливе

л/100 км

5,86

5,62

6,06

5,99

6,31

5,60

Доля легковых автомобилей с гибридными двигателями
среди продава-
емых новых автомобилей

%

0,0

0,0

0,1

0,1

1,0

Удельный пассажирооборот общественного транспорта на
одного жителя

пасс-км/
чел/ год

3,3

3,6

3,3

3,4

3,1

3,5

Удельный расход энергии в зданиях бюджетных учреждений и
сферы услуг

кгут/м2/
год

то же, приведенный
к погодным условиям 2007 г.

Доля бюджетных учреждений, заключивших энергосервисные контракты

%

0,0%
(8
конт­
рак-
тов)

0,0%
(39
конт­
рак-
тов)

4%

Удельный расход энергии в зданиях учреждений бюджетной сферы

кгут/м2/
год

то же, приведенный
к погодным
условиям 2007 г.

кгут/м2/
год

Удельный расход энергии в
учреждениях образования

кгут/м2/
год

75,0

72,9

69,7

66,6

то же, приведенный
к погодным
условиям 2007 г.

73,4

80,6

70,4

64,2

62,9

Удельный расход энергии в
учреждениях здравоохранения

кгут/м2/
год

81,7

81,0

81,5

80,1

то же, приведенный к погодным условиям 2007 г.

88,2

78,1

74,7

75,4

Удельный расход энергии в торговле
и общепите

кгут/м2/
год

Удельный расход тепла на отопление единицы площади зданий бюджетной сферы

кгут/м2/
год

0,256

0,250

0,250

0,257

0,244

0,232

то же, приведенный к погодным условиям 2007 г.

кгут/м2/
год

0,256

0,269

0,241

0,236

0,230

0,232

Доля учреждений бюджетной сферы, оснащенных приборами учёта тепловой энергии

%

59,4

78,4

Доля бюджетных учреждений, в которых проведены энергетические обследования

%

1*

Ежегодная доля зданий бюджетных учреждений, в которых проведён комплексный капитальный
ремонт по энергосберега-ющим проектам

%

0,3

0,3

2,3

2,3

2,3

1,1

Доля многоквартирных жилых домов, на которых
проведены энергетичес­кие обследования (за предыдущие пять лет)

%

0,1

0,3

0,55

1,93

20,0

Средний удельный расход энергии в жилых домах

кгут/м2/
год

47,9

47,2

47,0

46,9

46,4

43,6

то же,приведенный
к погодным условиям 2007 г.

47,9

49,3

46,0

44,6

44,8

43,6

Средний удельный расход тепла на цели отопления в жилых домах, под­ключенных к системам
централи­
зованного теплоснабжения

Гкал/
кв. м/
градус
сутки

0,0407

0,0390

0,0355

0,0340

0,0336

0,0372

Доля площади многоквартирных домов, в которых проведен комплексный капитальный
ремонт по энергосберегаю-щим проектам

%

0,3

0,6

0,8

0,4

0,2

0,4

Доля энергосберегаю-
щих ламп в
системах
освещения

-«-

Средний расход электроэнергии на 1 проданный
новый
холодильник

кВт-ч /
год

Доля многоквартирных жилых зданий, оснащённых приборами учёта тепла, получаемого от систем централизованного теплоснабжения

%

14,5

15,3

17,2

33,1

30,0

Доля квартир, оснащённых приборами учёта горячей воды

-«-

7,0

17,0

19,1

20,4

48,0

30,0

2Государственная программа «Энергосбережение и повышение энергоэффективности Российской Федерации на перспективу до 2020 года» (Приложение № 13).

3 Особенно Раздела 1 «Оценка вклада мер программы в снижение энергоемкости и получение экономии энергии», а также Раздела 7 «Оценка индикаторов для бюджетной сферы» Госпрограммы.

4Проект Госпрограммы был закончен в августе 2010 года.

5 Приложением № 6 к Государственной программе «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года».

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *