Риск ориентированный подход — что это?

<2> Кроме федерального государственного транспортного надзора, для которого особенности проведения плановых проверок установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 236 «О федеральном транспортном надзоре», федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности, для которого особенности проведения плановых проверок установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2013 г. N 880 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности», федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, для которого особенности проведения плановых проверок установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения», государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа, для которого особенности проведения плановых проверок установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2018 г. N 93 «О критериях отнесения деятельности головных исполнителей поставок продукции по государственному оборонному заказу и исполнителей, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу, к определенной категории риска и периодичности проведения плановых проверок при осуществлении Федеральной антимонопольной службой государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа» и федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, для которого особенности проведения плановых проверок установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. N 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции».

Институт внутренних аудиторов (Великобритания и Ирландия), август 2003
Профессиональная позиция. Источник: www.iia.org.uk

Введение

Фокус работы внутреннего аудита за последние годы значительно изменился. Произошло смещение от системно-ориентированного аудита к процессно-ориентированному аудиту, и акцент в настоящее время делается на риск-ориентированный внутренний аудит.

Риск-ориентированный аудит — широко используемый, но часто не понимаемый термин. Данный документ имеет целью довести определенную точку зрения (позицию) относительно риск-ориентированного внутреннего аудита и предложить Вашему вниманию высококачественный подход его достижения.

Описание ситуации

Сегодня под внутренним аудитом понимается следующее.

«Внутренний аудит есть деятельность по предоставлению независимых и объективных гарантий и консультаций, направленных на создание добавленной стоимости и совершенствование хозяйственной деятельности компании. Внутренний аудит помогает компании достичь поставленные цели, используя систематизированный и последовательный подход к оценке и повышению эффективности управления рисками, контроля и системы корпоративного управления.»

Риск-ориентированный внутренний аудит – подход, способствующий достижению указанных требований. Стандарты профессиональной практики внутреннего аудита и связанные с ними Практические советы уделяют особое значение внедрению риск-ориентированного подхода во внутреннем аудите.

Данный подход также соответствует общеизвестному руководству Тернбулла (Turnbull) «Внутренний контроль: Руководство для директоров по корпоративному кодексу», которое требует от руководства применения «риск-ориентированного подхода в создании надежной системы внутреннего аудита и мониторинга ее эффективности» и внедрение риск-менеджмента и системы внутреннего контроля в корпоративную культуру.

Внутренним аудиторам следует внедрять риск-ориентированный подход в соответствии с тем, что уже применяется в компании. Имеется много подходов, которые могут быть применимы внутренним аудитом в зависимости от степени надежности процессов риск-менеджмента, используемых в компании, на которые внутренний аудит может полагаться. Это позволяет аудиторам избегать дублирования процессов, уже исполняемых менеджментом, и исследовать эти процессы и результаты.

Возможно, можно сказать, что внутренние аудиторы, итак, всегда концентрировали свои усилия на наиболее рисковых областях компании. Однако, такой подход исторически нацелен на оценку рисков, сделанную собственно внутренним аудитом. Ключевое отличие риск-ориентированного внутреннего аудита в том, что фокус должен быть нацелен на то, чтобы понять и проанализировать оценку рисков, сделанную самим руководством, и чтобы сосредоточить все усилия аудиторов вокруг этого процесса.

Что же такое риск-ориентированный внутренний аудит?

Цель риск-ориентированного внутреннего аудита состоит в том, чтобы дать независимые гарантии совету директоров в том, что:

  • Процессы риск-менеджмента, которые внедрены руководством в компании, а именно все процессы риск-менеджмента на уровне всей компании, отдельных подразделений, бизнес-единиц, бизнес-процессов и т.п., – работают должным образом.
  • Данные процессы риск-менеджмента надежно спланированы.
  • Менеджмент адекватно и эффективно реагирует на принятые к управлению риски в плане их уменьшения до уровня, приемлемого для совета директоров.
  • Также внедрена система контроля, достаточно надежно смягчающая риски, которые приняты к управлению.

Риск-ориентированный внутренний аудит начинается с бизнес-целей и, далее, фокусируется на тех рисках, которые выделяются самим руководством и которые могут препятствовать достижению целей.

Роль внутреннего аудита состоит в том, чтобы определить области, которые охвачены процессами риск-менеджмента, исполняемыми самим руководством в целях сокращения рисков до уровня, приемлемого для совета директоров (риск-«аппетита»).

В то время, как основной вклад внутреннего аудита в том, чтобы дать менеджменту гарантии качества работы с рисками, осуществляемой посредством процессов корпоративного управления и внутреннего контроля, он также может консультировать менеджмент по вопросам реагирования на риски, состоящим в решениях по ограничению, передаче или допущению рисков.

Риск-ориентированный подход во внутреннем аудите приведен схематично ниже:

Практика риск-ориентированного подхода во внутреннем аудите

Общая информация:

  • Объем риск-ориентированного аудита, включает стратегические риски и бизнес-риски.
  • Ключевая начальная точка – определение, установлены ли компанией соответствующие бизнес-цели и, далее, определение, есть ли у бизнеса адекватный процесс выявления (идентификации), оценки и управления рисками, который воздействует на достижение этих целей.
  • В устоявшейся среде риск-менеджмента внутренний аудит может быть сосредоточен на:

— аудите инфраструктуры риск-менеджмента, например: ресурсах, документации, методах, отчетности;

— аудите всей системы внутреннего контроля всей организации и отдельных подразделений;

— проведении отдельных аудиторских заданий, которые преимущественно посвящены специфическим рискам. Там, где набор рисков контролируется посредством обычной системы или процесса, может быть правильнее проводить совмещенный аудит этой системы или процесса.

  • В менее устоявшейся среде риск-менеджмента, там, где отдельные аудиторские задания преимущественно сфокусированы на законченных системах, процессах или бизнес-единицах, внутренний аудит включает обзор бизнес-целей и процессов риск-менеджмента в рамках каждой данной аудируемой единицы.
  • Там, где процессы риск-менеджмента адекватны и внедрены, внутренний аудит, где это возможно, полагается на представление (видение) самой компании о рисках для того, чтобы определить объем необходимой аудиторской работы.
  • Там, где на процессы риск-менеджмента нельзя положиться, внутренний аудит берет на себя оценку рисков (действуя вместе с руководством), чтобы определить точный необходимый объем работ и только после этого сфокусироваться на том, а как же руководство удостоверяется в том, что процессы риск-менеджмента работают должным образом.
  • Конечный результат каждого аудиторского задания состоит в том, чтобы подтвердить, что риски управляются на приемлемом уровне (как определено риск-«аппетитом») или в том, чтобы содействовать необходимым улучшениям или договориться о них.

Диапазон риск-менеджмента

Очень важно понимать, что не все организации находятся на одной и той же стадии внедрения риск-менеджмента. Нижеприведенная диаграмма показывает стадии завершенности управления рисками и подход внутреннего аудита, который может быть применен на каждой стадии.

Каждая компания должна сама определить, как внедрять риск-менеджмент. Это поможет определить ее риск-«аппетит» и стадию развития риск-менеджмента. Например, не все компании будут стремиться быть полностью приспособленными к рискам, так как требуется сопоставлять затраты с предполагаемыми потенциальными выгодами. Диапазон риск-менеджмента – это прерогатива совета директоров и высшего руководства.

В дополнение к завершенности риск-менеджмента внутри компании масштаб (объем) области, к которой внутреннему аудиту нужно предпринять собственную оценку рисков, зависит от степени и скорости стратегических и организационных преобразований.

При аудите какого-либо проекта также должны быть охвачены процедуры риск-менеджмента, как покрывающие проекты в общем, так и касающиеся конкретно данного проекта.

Выводы

Риск-ориентированный аудит не препятствует использованию системно-ориентированных или процессно-ориентированных аудиторских процедур в случае необходимости. Однако, это все же подход, который сосредоточен на вопросах, имеющих отношение к компании, и на предоставлении гарантий в рамках системы риск-менеджмента, внедренного в компании. Риск-ориентированный аудит позволяет внутреннему аудиту быть непосредственно связанным со структурой риск-менеджмента, таким образом создавая синергетический эффект.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 августа 2016 г. N 806

О ПРИМЕНЕНИИ

РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ

ВИДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И ВНЕСЕНИИ

ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Список изменяющих документов

(в ред. Постановлений Правительства РФ от 16.02.2017 N 197,

от 02.03.2017 N 245, от 30.03.2017 N 360, от 22.07.2017 N 864)

В соответствии со статьей 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с частью 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемые:

Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности;

перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода;

изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации.

2. Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральному медико-биологическому агентству, Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций представить до 1 февраля 2017 г. в Правительственную комиссию по проведению административной реформы доклады о результатах реализации настоящего постановления.

3. Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по труду и занятости и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в 3-месячный срок со дня принятия настоящего постановления внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации о включении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утвержденный настоящим постановлением.

3(1). Федеральным органам исполнительной власти внести до 15 мая 2017 г. в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекты актов Правительства Российской Федерации об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности:

а) Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции;

федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения;

б) Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

федерального государственного экологического надзора (в части государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного земельного надзора, осуществляемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, государственного надзора в области обращения с отходами, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ);

лицензионного контроля за деятельностью по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности;

в) Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — для регионального государственного экологического надзора;

г) Министерству сельского хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

государственного земельного надзора, осуществляемого Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора);

федерального государственного ветеринарного надзора;

д) Министерству сельского хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — для регионального государственного ветеринарного надзора;

е) Министерству транспорта Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

федерального государственного транспортного надзора;

федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности;

лицензионного контроля за деятельностью по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

ж) Министерству финансов Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти — для лицензионного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением розничной продажи);

з) Министерству финансов Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — для лицензионного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в части розничной продажи;

и) Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

абзацы третий — четвертый утратили силу. — Постановление Правительства РФ от 22.07.2017 N 864;

государственного надзора в области гражданской обороны;

абзац утратил силу. — Постановление Правительства РФ от 22.07.2017 N 864;

к) Министерству здравоохранения Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности;

федерального государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств;

государственного контроля за обращением медицинских изделий;

л) Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти — для федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей;

м) Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти — для федерального государственного энергетического надзора;

н) Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — для регионального государственного строительного надзора;

о) Федеральной антимонопольной службе по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для:

государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации;

контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляемого Федеральной антимонопольной службой;

государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа;

федерального государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов);

государственного надзора в сфере рекламы;

п) Министерству экономического развития Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти — для государственного земельного надзора, осуществляемого Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии;

р) Министерству промышленности и торговли Российской Федерации по согласованию с Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти — для федерального государственного метрологического надзора, осуществляемого Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии;

с) Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для:

лицензионного контроля за предпринимательской деятельностью по управлению многоквартирными домами;

государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

государственного жилищного надзора.

(п. 3(1) введен Постановлением Правительства РФ от 02.03.2017 N 245)

4. Рекомендовать высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в 3-месячный срок со дня принятия настоящего постановления представить в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложения о критериях отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности при осуществлении государственного регионального контроля (надзора).

5. Реализация настоящего постановления осуществляется в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников федеральных органов исполнительной власти и средств, предусмотренных указанным органам на руководство и управление в сфере установленных функций.

Председатель Правительства

Российской Федерации

Д.МЕДВЕДЕВ

Утверждены

постановлением Правительства

Российской Федерации

от 17 августа 2016 г. N 806

ПРАВИЛА

ОТНЕСЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ И (ИЛИ) ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИМИ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ

ОБЪЕКТОВ К ОПРЕДЕЛЕННОЙ КАТЕГОРИИ РИСКА ИЛИ ОПРЕДЕЛЕННОМУ

КЛАССУ (КАТЕГОРИИ) ОПАСНОСТИ

1. Настоящие Правила устанавливают порядок отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов (далее — объекты государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, обозначаемому как классы опасности или категории опасности (далее — классы опасности).

2. Для отдельного вида государственного контроля (надзора) применяются категории риска либо классы опасности.

3. Перечень категорий риска или классов опасности, применяемый при осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), включает от 3 до 6 категорий риска или от 3 до 6 классов опасности из числа категорий риска и классов опасности согласно приложению и устанавливается в соответствии с положением о виде государственного контроля (надзора).

4. Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности устанавливаются положениями о видах государственного контроля (надзора) с учетом настоящих Правил, если соответствующие критерии не установлены федеральным законом.

5. Перечень категорий риска или классов опасности и критерии отнесения к ним объектов государственного контроля (надзора) основываются на необходимости минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов органа государственного контроля (надзора), позволяющем соблюдать установленную периодичность плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

6. Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска должны учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), и вероятность несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований.

7. Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к классам опасности должны учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований.

8. Оценка тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований проводится с учетом возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом трудности преодоления возникших в их результате негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.

9. При оценке вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) (далее — органы государственного контроля (надзора), информация о результатах ранее проведенных проверок юридического лица или индивидуального предпринимателя и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.

10. При наличии критериев, позволяющих отнести объект государственного контроля (надзора) к различным категориям риска или классам опасности, подлежат применению критерии, относящие объект государственного контроля (надзора) к более высоким категориям риска или классам опасности.

11. Объекты государственного контроля (надзора), которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности.

12. При отнесении объектов государственного контроля (надзора) к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3 классам опасности орган государственного контроля (надзора) размещает соответствующую информацию об этих объектах на своем официальном сайте.

Размещение информации осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.

13. По запросу юридического лица или индивидуального предпринимателя орган государственного контроля (надзора) в срок, не превышающий 15 рабочих дней с даты поступления такого запроса, направляет им информацию о присвоенных их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или классе опасности, а также сведения, использованные при отнесении их деятельности и (или) используемых ими производственных объектов к определенным категориям риска или определенному классу опасности.

14. Включение в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверки в отношении объекта государственного контроля (надзора), отнесенного к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3 классу опасности, осуществляется при истечении в году проведения плановой проверки установленного положением о виде государственного контроля (надзора) периода времени с даты:

а) окончания проведения последней плановой проверки объекта государственного контроля (надзора);

б) государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, если плановые проверки ранее не проводились, либо иного предусмотренного положением о виде государственного контроля (надзора) события.

15. Плановые проверки, периодичность проведения которых определена Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», осуществляются с установленной периодичностью независимо от отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности.

16. Положением о виде государственного контроля (надзора) устанавливаются особенности осуществления мероприятий по контролю в отношении объектов государственного контроля (надзора), отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности в части сокращения срока проведения проверок и непроведения плановых выездных проверок.

17. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющиеся заявителями, вправе подать в орган государственного контроля (надзора) заявление об изменении присвоенных ранее их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или класса опасности по соответствующему виду государственного контроля (надзора) (далее — заявление).

18. Заявление содержит следующие сведения:

а) полное наименование юридического лица, фамилия, имя и отчество (при наличии) индивидуального предпринимателя;

б) основной государственный регистрационный номер;

в) идентификационный номер налогоплательщика;

г) место нахождения используемого юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем производственного объекта (при присвоении категории риска или класса опасности производственному объекту);

д) информация о присвоенных ранее деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или классе опасности;

е) адрес юридического лица, адрес места жительства индивидуального предпринимателя (при необходимости иной почтовый адрес для связи), телефон и адрес электронной почты (при наличии).

19. К заявлению прилагаются документы о соответствии деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов критериям отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, на присвоение которых претендует заявитель.

20. Орган государственного контроля (надзора) рассматривает заявление, оценивает представленные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора) документы и по итогам их рассмотрения в срок, не превышающий 15 рабочих дней с даты получения такого заявления, принимает одно из следующих решений:

а) удовлетворение заявления и изменение категории риска или класса опасности объекта государственного контроля (надзора);

б) отказ в удовлетворении заявления.

21. Орган государственного контроля (надзора) в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения, указанного в пункте 20 настоящих Правил, информирует юридическое лицо и индивидуального предпринимателя о принятом решении путем направления соответствующего уведомления по почтовому адресу, указанному в заявлении, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица органа государственного контроля (надзора), по адресу электронной почты юридического лица или индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо был ранее представлен ими в орган государственного контроля (надзора).

При принятии решения об отказе в удовлетворении заявления юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должны быть информированы о причинах отказа.

22. В случае несогласия с принятым органом государственного контроля (надзора) решением об отказе в удовлетворении заявления юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе обжаловать такое решение в административном и (или) судебном порядке.

Н.В. Макарейко

Макарейко Николай Владимирович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородская академия МВД России

Риск-ориентированный подход при осуществлении контроля и надзора

За безопасность необходимо платить, а за ее — отсутствие расплачиваться.

У. Черчилль

Отправление государственного контроля (надзора) традиционно привлекает внимание исследователей. Такая ситуация объясняется, тем, что необходимо обеспечить законность в ходе осуществления соответствующей деятельности, а с другой стороны — избрать и применить оптимальные формы и методы контрольно-надзорной деятельности. При реализации такого подхода будет должным образом обеспечена законность, а также защищены права и свободы субъектов, чья деятельность выступает в качестве объекта контроля (надзора).

В 2015 году базовый Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1, которым регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, был дополнен ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)»2. В части 2 выше указанной статьи определено, что «риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности».

Было бы ошибочным считать, что именно с 2015 года риск-ориентированный подход получил свою «прописку» в практике осуществления контроля (надзора). А.В. Мартыновым убедительно, со ссылками на действующее законодательство, доказано, что и ранее в практике контрольно-надзорной деятельности предпринимались попытки по его внедрению, о чем свидетельствует отправление таможенного контроля, портового контроля, надзора в области промышленной безопасности, государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности, налогового контроля, надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, надзора в области обращения с отходами, контроля за обеспечением безопасности топливно-энергетического комплекса, пожарного надзора, надзора в области гражданской обороны3.

Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности находится во взаимосвязи с рисками, которые возникают в различных сферах и областях деятельности. Краткий исторический экскурс позволяет заключить, что легальное определение понятия «риск» содержится в Федеральном законе от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании»4, где он определяется как «вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда».

Использование риск-ориентированного подхода направлено не только на признание существования рисков, а на их управление. На данную особенность неоднократно обращалось внимание в литературе.

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6249.

2 О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29, ч. I., ст. 4372.

3 См.: Мартынов А.В. Риск-оринетированный контроль и надзор: понятие, содержание и основные направления внедрения в существующую практику // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы II Всероссийской научно-практической конференции (Россия, Нижний Новгород, 9-10 июня 2016 г. / отв. ред. А.В. Мартынов. Н. Новгород, 2016. С. 310-320. С. 55-66.

Ю.А. Дятлов, рассматривая проблему правореализационного риска, отмечает, что в рамках философской системно-деятельностной концепции риска выделяет как элемент управленческой деятельности, который представляет собой «совокупность вероятных экономических, политических, экологических и других положительных и неблагоприятных последствий, потерь иприобретений, которые могут наступить при выборе и реализации конкретных управленческих решений»1.

В ходе проведения диссертационного исследования Р.А. Крючковым акцентируется внимание на потенциале права при осуществлении управления рисками: «Правовое управление рисками — это волевая деятельность субъектов управления, направленная на правовую регламентацию отношений, связанных с рисковыми явлениями, правовой контроль над рисками, и оперативное воздействие на риски, возникающие в юридической деятельности»2.

В специальной литературе отмечено, что внедрение риск-ориентированного подхода в рамках государственного контроля (надзора) требует создания соответствующей системы управления рисками3, под которыми понимается «совокупность мероприятий, направленных на снижение риска до приемлемого уровня путем оценки уровня риска хозяйствующих субъектов (используемых ими объектов) с последующим применением административно-правовых режимов начала осуществления хозяйственной деятельности, обязательных требований и процедуры осуществления государственного контроля (надзора), дифференцирования исходя из уровня риска каждого подконтрольного лица (объекта)»4.

Следует признать, что развитие современного общества сопровождается увеличением их числа в самых различных сферах и областях деятельности. В этой связи следует идти по пути своевременной диагностики (предвидения, поиска) риска, их идентификации, типизации, принятия соответствующих управленческих решений, направленных на его ликвидацию, минимизацию соответствующих негативных последствий.

Можно выдвинуть предположение, что внедрение риск-оринтированного подхода при отправлении контроля (надзора) является необходимым и перспективным сценарием развития ситуации в данной области. Вместе с тем возникает ряд вопросов, которые требуют решения.

Обращение к статье 8.1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» позволяет заключить, что законодателем широко задействован метод бланкетного конструирования и использованы отсылки к подзаконным нормативным правовым актам. Так, постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 года № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» на данным момент предусмотрено почти сорок видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода5. Следует отметить, что изначально предполагалось включить только четыре вида деятельности, на которые распространялся бы риск-ориентированный подход, а, именно: федеральный государственный противопожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральный государственный надзор в области связи, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства. Правительство РФ посчитало необходимым расширить практику применения выше названного подхода, чем и объясняется расширение более чем в десять раз перечня подконтрольных видов деятельности.

Закономерно возникает вопрос о целесообразности такого подхода. Насколько аргументированны те критерии, которыми руководствуется Правительство РФ при отнесении соответствующего вида деятельности для осуществления риск-ориентированного подхода при отправлении государственного контроля (надзора).

В постановлении Правительства РФ от 17 августа 2016 года № 806 закреплены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности. В этой связи осуществлена дифференциация рисков с привязкой к соответствующим классам (категориям) опасности и определена периодичность проведения проверки:

1) чрезвычайно высокий риск, соответствует 1-му классу (категории) опасности;

2) высокий риск, соответствует 2-му классу (категории) опасности;

1 Дятлов Ю.А. Правореализующий риск (проблемы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 15.

2 Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 21.

3 См.: Майоров В.И. Реформа государственного контроля и надзора в Российской Федерации: внедрение риск-оринетированного подхода // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (Россия, Нижний Новгород, 29-30 июня 2017 г. / отв. ред. А.В. Мартынов. Н. Новгород, 2017. С. 310-320.С. 55-66.

4 Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад. М., 2016. С. 18.

5 См.: О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 35, ст. 5326.

3) значительный риск, соответствует 3-му классу (категории) опасности;

4) средний риск, соответствует 4-му классу (категории) опасности;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

5) умеренный риск, соответствует 5-му классу (категории) опасности;

6) низкий риск, соответствует 6-му классу (категории) опасности.

Правотворческие полномочия по определению класса (категории) опасности соответствующего вида деятельности с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований делегированы на уровень соответствующих органов исполнительной власти1.

Следует учитывать, что роль выработки и закрепления тех критериев, посредством которых осуществляется отнесение соответствующих видов деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством РФ в отношении отдельного вида деятельности при условии, что они не установлены федеральными законами2.

В случае, когда объект государственного контроля (надзора) может быть причислен к различным классам (категориям) опасности, то происходит его отнесение к более высокому классу (категории) опасности. Необходимо отметить, что в случае не присвоения объектам государственного контроля (надзора) определенного класса опасности или категории риска, то они относятся к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности. Наряду с этим следует отметить, что в целях информационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности в случае отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3 классам опасности соответствующий орган государственного контроля (надзора) размещает информацию о данных объектах на своем официальном сайте.

Действующим законодательством реализуется динамический подход по решению вопроса о категориях риска, классах опасности объектов контроля-надзора. Об этом свидетельствует закрепление правомочий юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на подачу заявления в орган государственного контроля (надзора) об изменении присвоенных ранее их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или класса опасности. В этой связи возможно осуществление оперативного корректирующего воздействия, что свидетельствует о динамическом подходе по управлению рисками при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

В соответствии с положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) допускается использование субъектами, осуществляющими данную деятельность органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований, что является основанием для проведения внеплановых проверок. Данные индикаторы разрабатываются и утверждаются уполномоченным федеральными органами исполнительной власти и должны быть размещены в сети «Интернет»3.

1См.: О внедрении Методических рекомендаций (вместе с «МР. 5.1. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба России. Организация Госсанэпидслужбы России. Классификация хозяйствующих субъектов и видов деятельности по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека для организации плановых контрольно-надзорных мероприятий. Методические рекомендации»): приказ Роспотребнадзора от 30 сентября 2015 г. № 1008 // Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2016. Декабрь. Вып. 4.

2 См.: О федеральном государственном пожарном надзоре (вместе с «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре»): постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 17, ст. 1964; Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права: постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875 // Собрание законодательства РФ, 2012, № 37, ст. 4995; Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 1 марта 2018 г. № 213 // Собрание законодательства РФ. 2018. № 11, ст. 1628; О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области связи», «Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха», «Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов», «Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания», «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах», «Положением о государственном ветеринарном надзоре», «Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре»): постановление Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 24, ст. 2999. и др.

3 См.: Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами государственного земельного надзора: приказ Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 7 // URL:http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения: 13.04.2018); Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований аккредитованными лицами: приказ Минэкономразвития России от 28 августа 2017 г. № 437 // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения: 16.03.2018).

В литературе при анализе риск-ориентированного подхода отмечают, что «одним из основных направлений реформирования действующей системы государственного контроля и надзора определен переход от применения всеобщего контроля (надзора) к дифференцированному подходу планирования проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям»1.

В.И. Майоровым делается акцент на перспективы внедрения риск-ориентированного подхода, что связывается с переходом от контроля за процессом к контролю за результатом. «При таком подходе теряют значение формальные уточнения того, какие технические решения реализует предприниматель для достижения заданного уровня безопасности, приоритетное значение имеет лишь достоверная и прозрачная оценка уровня риска потенциального и причиненного вреда. Для бизнеса это открывает возможности по внедрению инновационных технологий и удешевлению производства, а для государства позволит сосредоточить работу на наиболее значимых направлениях, повысить эффективность института государственного контроля и надзора, улучшить экономическую обстановку в стране»2.

Вызывает закономерные вопросы скорость распространения риск-ориентированного подхода в различных видах деятельности, что сопряжено с потенциальными рисками при реализации данного подхода. При этом следует учитывать те дополнительные ресурсные затраты, которые связаны с переходом на новые модели осуществления контрольно (надзорной) деятельности. В частности, речь идет о реформировании банковского надзора3, что весьма важно в свете финансово-экономического кризиса и введения санкционного режима в отношении российского финансово-банковского сектора4.

При анализе риск-ориентированного подхода на страховом рынке С.Ю. Янова отмечает наличие ряда возникающих при этом сложностей, признавая необходимость его внедрения. «На фоне объективно существующих проблем макроэкономического характера, социально-экономических, правовых, структурно-экономических и других серьезных внешних рисков можно констатировать, что страховой сектор более или менее уверенно справляется с возрастающей нагрузкой, а его вынужденные потери несравнимы с другими отраслями экономики»5.

Ускоренными темпами реализуется риск-ориентированный подход в сфере труда6. Е. Бутаевой отмечены противоречивые интересы, которые сталкиваются в сфере охраны труда. С одной стороны -менеджмента в области охраны труда и субъектов, осуществляющих контроль (надзор) в данной обла-сти7. В этой связи важно усилить защищенность работников с учетом существующих рисков, а с другой -минимизировать «давление» на работодателя, что должно повлечь за собой снижение себестоимости производимой продукции, оказываемых услуг.

С учетом сложной демографической обстановки в стране, следует уделить повышенное внимание контролю за качеством оказания медицинской помощи. Ее специфика требует конструирования особого контрольного механизма8, где были бы учтены как риски медицинского вмешательства, бездействия медицинского работника, также был сформирован механизм защиты медицинских работников от необоснованного правового преследования.

Подводя краткий итог, следует отметить ряд рисков, которые возникают в связи с реализацией риск-ориентированного подхода. Вызывает опасения, что из-под внимания субъектов контроля (надзора) могут «уйти» определенные виды деятельности, которые представляют потенциальную опасность. За

1 См.: Мартынов А,В. Риск-оринетированный контроль и надзор: понятие, содержание и основные направления внедрения в существующую практику // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы II Всероссийской научно-практической конференции (Россия, Нижний Новгород, 9-10 июня 2016 г. / отв. ред. А.В. Мартынов. Н. Новгород, 2016. С. 310-320. С. 73.

2 Майоров В.И. Реформа государственного контроля и надзора в Российской Федерации: внедрение риск-оринетированного подхода // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (Россия, Нижний Новгород, 29-30 июня 2017 г. / отв. ред. А.В. Мартынов. Н. Новгород, 2017. С. 83.

3 См.: О Методических рекомендациях по организации кредитными организациями внутренних процедур оценки достаточности капитала: письмо Банка России от 29 июня 2011 г. № 96-Т // Вестник Банка России. 2011. № 37.

4 См.: Костюк М.Ф., Кошелева М.В. Банковские риски и их правовые последствия // Российский следователь. 2017. № 6. С. 24-27.

6 См.: Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы): распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 1028-р // Собрание законодательства РФ. 2015. № 24, ст. 3508; Об утверждении Типового положения о системе управления охраной труда: приказ Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н // Российская газета. 2016. 2 ноября; Об утверждении Типового положения о единой системе управления промышленной безопасностью и охраной труда для организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев): приказ Росте-хнадзора от 30 ноября 2017 г. № 520 // URL: http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения:09.01.2018).

7 См.: Бутаева Е. Государственное регулирование охраны труда: риск-ориентированный подход // Трудовое право. 2017. № 1. С. 95-112.

8 Тимофеев И.В. Медицинские и правовые аспекты рисков медицинской помощи: медицинского вмешательства и бездействия медицинского работника // Медицинское право. 2017. № 4. С. 8-13.

снижение нагрузки на бизнес может быть «уплачена» высокая цена, то есть пострадают права и свободы граждан, которые являются потребителями соответствующих потенциально опасных угроз. Нельзя признать оправданным сохранение высокого уровня подзаконного нормативного правового регулирования, что объясняется широким применением бланкетного регулирования при внедрении риск-ориентированного подхода. Можно было бы предположить, что в проекте Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», подготовленном Минэкономразвития России, произойдет сокращение объема подзаконного нормативного правового регулирования, но эти надежды не оправдались. Следует иметь в виду, что осуществление контроля (надзора) является зоной высокой напряженности. В этой связи необходимо взвешенно подойти к решению данной проблемы, обеспечив должный баланс между необходимостью обеспечения безопасности с учетом существующих и потенциальных рисков подконтрольных видов деятельности и обеспечения свободы осуществления экономической деятельности.

Мы полагаем, что наряду с унификацией, необходимо осуществить дифференциацию нормативного правового регулирования контрольно-надзорной деятельности1. В этом случае можно будет выстроить оптимальную высокоэффективную модель отправления контроля (надзора).

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *